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關于行政行為責任承擔主體認定的思考

近年來,筆者一直投身于行政訴訟領域的司法實踐之中,因此在實務中經常會遇到一些值得思考的問題,本文就以筆者代理的汪某訴鎮政府行政強制一案為例,來探討行政行為責任承擔..

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關于行政行為責任承擔主體認定的思考

發布時間:2020-02-15 熱度:

近年來,筆者一直投身于行政訴訟領域的司法實踐之中,因此在實務中經常會遇到一些值得思考的問題,本文就以筆者代理的汪某訴鎮政府行政強制一案為例,來探討行政行為責任承擔主體的認定問題。

一、誰是適格被告?

通常來說,行政相對人對行政機關作出的行政行為不服的,以作出該行政行為的行政機關為被告向人民法院提起訴訟,也就是說在能夠明確行政行為實施主體的情況下,該行為主體即為適格被告。

然而,在我們的日常生活中,也會遭遇到一些特殊情況,比如在無法律手續的強拆行為發生時,權利人并不在現場,或是即便在現場也無法確認行為人的身份,甚至還會被搶奪手機、阻止拍攝,造成權利人無法自行獲取有效證據來確定行為主體。此時,多數權利人也會選擇報警求助,而公安機關常以行政行為或民事糾紛不屬于公安機關管轄為由不予處理,更不會給權利人出具任何的書面材料。以上種種不利因素使得行政相對人在尋求司法救濟的道路上舉步維艱,很多人因為不知道該告誰或是即使知道該告誰卻苦于沒有證據而無法立案或是被駁回起訴,理想化的維權行動還沒開始就被迫結束了,或許這也是造成上訪人員不斷增加的原因之一。

二、推定的責任承擔主體

2018年,最高人民法院作出(2018)最高法行再113號行政裁定,其中,“在無主體對強拆行為負責的情況下,人民法院應當根據職權法定原則及舉證責任作出認定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實施強制拆除的,應當查明是否受行政機關委托實施”這一具有突破性的裁判觀點,仿佛是在那些被堵死的大門上打開了一扇窗,很多行政相對人得以通過援引這一觀點拿到了勝訴判決。

三、“推定主體”在個案中的擴大化適用

最高院的上述觀點為我們提供了新的思路,但同時也產生了一些問題。

1、案情回顧

筆者的委托人汪某的承包地被強制清表,汪某拍下了有鎮政府人員在強清現場的視頻資料,隨后汪某以鎮政府為被告向人民法院提起訴訟。

庭審過程中,汪某出示了該視頻資料來證明強制行為系由鎮政府實施,鎮政府辯稱案涉地塊的征收單位是縣政府,征收工作的實施單位是國土局,其不是適格被告。主審法官亦向汪某釋明本案的適格被告應當是征收主體縣政府,鎮政府并無法定職權。

因汪某拒絕變更被告,遂收到了法院駁回起訴的裁定。該院認為,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款“公民、法人或者其他組織直接向人民法院起訴的,作出行政行為的行政機關是被告”的規定,本案系原告直接向人民法院提起的訴訟,原告提供的證據不足以證明鎮政府組織實施了對原告案涉承包土地進行了平整行為。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的,依照法定程序批準后,由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”的規定,鎮政府無相關法定職權,從其提供的證據及其代理人的當庭陳述意見,均指向對原告案涉承包土地進行的平整行為是縣人民政府組織實施的,其工作人員在場僅是協助配合做好現場秩序維護等工作,原告錯列被告,經本院釋明仍拒絕變更起訴適格行政主體,本院依法應當裁定駁回起訴。

當汪某以縣政府為被告向中院起訴時,中院的承辦法官卻向汪某釋明,縣政府只是發布征地公告和補償方案,具體的征收補償工作是由國土部門負責,本案是因國土部門未履行責令交出土地程序,而實施強制收回土地使用權的行為,根據最高院及省高院的觀點,這類強拆案件適格被告應當是實施部門,縣政府不是本案適格被告。

正是由于有了“推定主體”這個選項,使得本案在認定適格被告這個問題上變得復雜,汪某不得不再次變更被告重新起訴。

2、法律評述

(1)在能夠明確行為主體的情況下不應當再進行推定

本案中,根據汪某提供的現場視頻顯示,確有多名鎮政府人員在強清現場,而鎮政府未能合理說明其在場原因,亦沒有舉證證明其出現在強清現場是經過縣政府的授權或委托,在這種情況下應當優先認定鎮政府即為該行政行為的實施主體并承擔責任,而無需再對訴訟主體進行推定。

(2)在能夠明確行為主體的情況下該行政機關是否具有法定職權不應當作為認定適格被告的必要條件

實踐中,行政機關因超越法定職權而實施的行政行為大量存在,在能夠明確行為主體的情況下,我們不能因行政機關不具備法定職權就去否認其實施了該行為的客觀事實,也不能因為該行政機關不具備法定職權就將這一違法責任轉嫁給其他行政機關來承擔。因此,在這個案件當中,鎮政府是否具備實施行政強制行為的法定職權與其是否應當被認定為本案的適格被告并無直接關系。當然,如果確屬“超越職權”,那么應當作為鎮政府實施行政行為的違法要素之一。

(3)“推定主體”不應當被無限擴大化適用

最高人民法院(2018)最高法行再113號行政裁定中還提到:“行政訴訟的適格被告應當根據‘誰行為,誰被告;行為者,能處分’的原則確定。通常情況下,行政行為一經作出,該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下,行政行為的適格主體在起訴時難以確定,只能通過審理并運用舉證責任規則作出判斷”。

很顯然,只有在“無主體對行政行為負責的情況下”才能夠引入“推定主體”這一概念,并且應當嚴格限制在這一前提下予以適用。本文所舉案例就屬于人民法院對這一概念的擴大化適用,造成了原告不得不反復變更被告的后果,直接導致了原告的訴訟目的在短時間內無法實現,無形中浪費了司法資源,不利于息訴止爭,甚至在一定程度上影響了司法的公正性與公信力。

以上為筆者在行政訴訟案件代理過程中因個案引發的一點思考,僅是淺層的探究,并未進行深入地剖析,歡迎各位讀者交流指正。


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